Protezione civile – QEL Sole24Ore, Ddl riordino sistema, Anci: «Serve un quadro omogeneo e ordinato di norme»

di Antonio Ragonesi (*)
 

Il concetto di servizio di protezione civile, in linea con quanto ha realizzato negli anni l’attuazione della legge 225/1992, dovrà continuare a essere asse portante della riforma che il Parlamento ha inteso avviare. Questo è quanto sottolineato dall’Anci, nel corso dell’audizione del 15 giugno scorso, presso le commissioni Affari Costituzionali e Ambiente del Senato, sul Ddl AS 2068 di delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di sistema nazionale e coordinamento della protezione civile. I comuni italiani hanno evidenziato come sia indispensabile disporre di un quadro omogeneo e ordinato di norme di protezione civile, in primo luogo per quanto attiene le attività dei sindaci, abituati a essere chiamati da parte dei cittadini a rispondere in prima persona sulla presenza dei rischi del territorio e delle misure per fronteggiarli. Infatti, il quadro normativo esistente offre una varietà di circolari, leggi, direttive, provvedimenti legislativi di varia natura, emanati con carattere di urgenza che, benché afferiscano a specifici ambiti tematici e/o settori disciplinari, sono da intendersi a corredo della legge quadro 225/1992 e della serie di modifiche e integrazioni a essa apportate, in quanto ricadenti nelle attività di previsione e prevenzione dei rischi e di gestione delle emergenze. Ciò ha dato luogo negli anni a un apparato normativo non solo dispersivo e poco lineare, ma talvolta anche incoerente e tale da rendere complessa a livello locale l’attuazione di azioni sia di prevenzione dei rischi, sia sul versante della gestione delle emergenze.
Si dovrà rivedere – fermo restando l’impianto della legge 225/1992 nelle norme quadro vigenti – una protezione civile concepita come struttura operativa e di soccorso, per rafforzare tutti gli elementi che portino a disporre di un "servizio" nazionale, regionale e locale, nell’ambito del quale svolgere un’azione di coordinamento necessaria a organizzare le varie forze che concorrono alle attività di emergenza, sulla base dei principi di sussidiarietà, adeguatezza, prossimità e concorso.
Enti ed eventi
Nel sistema di oggi, in base all’articolo 2, comma 1, della legge 225/1992, ai fini dell’attività di protezione civile gli eventi e i corrispondenti soggetti competenti a intervenire in emergenza sono classificati in:
a) eventi che possono essere fronteggiati mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni competenti in via ordinaria;
b) eventi che comportano l’intervento coordinato di più enti o amministrazioni competenti in via ordinaria;
c) calamità che in ragione della loro intensità ed estensione debbono, con immediatezza d’intervento, essere fronteggiate con mezzi e poteri straordinari.
Mentre è chiara la procedura per la dichiarazione dello stato di emergenza per le calamità di cui alla lettera c), definita dal successivo articolo 5 della legge vigente e da successivi provvedimenti attuativi, così come è evidentemente chiaro come procedere nel caso di coinvolgimento di singole amministrazioni in eventi locali, non vi è chiarezza rispetto a ruoli e procedure da seguire in caso di eventi di ambito sovra comunale, che comportano il coordinamento di più enti. Chi definisce ambiti di responsabilità e competenze? Chi assume la gestione e il coordinamento dei diversi enti coinvolti? Chi codifica le procedure da seguire attinenti gli eventi sovra comunali? Questa lacuna dovrà essere colmata sia attraverso un ulteriore confronto in sede di modifica del disegno di legge delega che nella successiva fase attuativa, stante il rischio di ulteriori profili di esposizione delle autorità comunali di protezione civile.
In questa logica, si evidenzia la necessità di confermare e rafforzare le funzioni in capo allo Stato al fine di poter svolgere compiutamente le necessarie attività di coordinamento, prevedendo nei diversi decreti delegati le intese in sede di Conferenza Unificata in tutti i provvedimenti che riguardano i livelli di governo locali e le autorità comunali e territoriali di protezione civile.
La questione ordinamentale e l’attuazione principio di adeguatezza
Un riordino della materia è anche necessario dal punto di vista ordinamentale, in considerazione delle recenti leggi di riforma delle autonomie e della revisione dei ruoli e dei compiti del sistema di governo locale, che vede l’istituzione delle nuove Città metropolitane, come previste dalla Costituzione, un processo di profonda revisione delle Province e associazionismo dei Comuni.
La legge 56/2014, cosiddetta "Delrio", che ha disposto il superamento delle Province per convergere verso un sistema basato sulle Unioni di Comuni o con forme di governance di coordinamento di secondo livello, propone un nuovo modello di area vasta che le Regioni avrebbero dovuto declinare sul proprio territorio. Ad oggi ciò non è accaduto – a parte qualche limitata esperienza regionale – e i ritardi nell’attuazione della riforma pesano in maniera grave sulle attività di protezione civile che, per definizione, sono necessarie a rispondere alle emergenze. Mancano nella quasi totalità dei contesti territoriali i riferimenti per livelli intermedi amministrativi di intervento, con pregiudizio per le possibilità di intervento coordinato in caso di eventi sovra comunali.
I sindaci nel disegno di legge in esame vengono definiti come «autorità territoriali di protezione civile» e non più autorità «comunali» di protezione civile, come nella legge oggi vigente. In attesa di approfondire il tema nella sua differenza terminologica, potrebbe essere utile confermare l’attuale definizione di autorità comunale e aggiungere accanto a questa anche l’autorità territoriale di protezione civile. Ciò può più agevolmente prevedere in fase attuativa della legge delega, funzioni e compiti differenti secondo i principi di proporzionalità e adeguatezza delle figure, distinguendo anche tra sindaco della città metropolitana e sindaco del piccolo centro anche in una forma di gestione associata del servizio di protezione civile comunale.
In un quadro ordinamentale totalmente stravolto, se i sindaci dovranno continuare a essere autorità di protezione civile, tale funzione dovrà essere declinata a seconda della tipologia di ente locale in cui sono incardinati e il sistema dovrà essere indirizzato in tempi brevi verso «servizi metropolitani» e «servizi di Unione» di protezione civile, fondati sulla collaborazione sussidiaria tra Comuni, Unioni e Città metropolitane.
In tal senso appare evidente un altro elemento fortemente critico: da un lato è prevista la figura di autorità territoriale di protezione civile e dall’altro invece si prevede solo la pianificazione di emergenza comunale. La previsione di periodica revisione dei piani di emergenza "comunali" di cui all’articolo 1, comma 1, lettera f) dovrebbe essere resa simmetrica con le definizione di autorità "territoriali", di cui all’articolo 1, comma 1, lettera c). Insomma, per operare in emergenza è necessario codificare bene, attribuire compiti e responsabilità chiare, incentivare le attività di pianificazione di emergenza, in modo da avere autorità comunali e territoriali e piani di emergenza comunali e territoriali.
Rispetto, infine, ai vincoli di spesa, non è pensabile di applicare in maniera pedissequa norme che stanno nei fatti svuotando di professionalità anche i servizi comunali di protezione civile, che richiedono addetti preparati e motivati. Preme segnalare anche in questa sede che il personale dei Comuni si è ridotto di 60.000 unità tra il 2007 e il 2014 e nel 2015 e 2016, e la legge stabilità 2016 ha imposto fino a tutto il 2018 un vincolo di turnover del 25% rispetto alla spesa per il personale, con conseguente venir meno dei profili professionali cui far riferimento per gli organici per i servizi di protezione civile.
(*) Responsabile Area Anci Relazioni Internazionali, Sicurezza, Legalità e Diritti Civili, Ambiente, Territorio e Infrastrutture, Protezione Civile e Sport