Istruzione – QEL Sole24Ore, i Comuni battono cassa per i libri della scuola primaria

di Sabrina Gastaldi (*) e Massimo Nutini (**)
 
La gratuità dei libri di testo per gli alunni della scuola elementare, ora primaria, è stata definitivamente sancita nei primi anni sessanta quando, per dare piena attuazione all’articolo 34 della Costituzione (l’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita); la legge 10 agosto 1964 n. 719, ha stabilito che «i libri di testo, compresi quelli per ciechi, sono forniti gratuitamente agli alunni delle scuole elementari, sia statali, sia autorizzate a rilasciare titoli di studio riconosciuti dallo Stato». Precedentemente la legge 24 luglio 1962 n. 1073 (Provvedimenti per lo sviluppo della scuola nel triennio dal 1962 al 1964) aveva già stanziato la somma necessaria per operare tale intervento nel triennio di riferimento. L’onere finanziario conseguente a tali decisioni, pari all’epoca a circa 9,7 milioni di euro, era a totale carico dello Stato e i libri erano forniti agli alunni tramite i «patronati scolastici». ?Fu la "regionalizzazione" operata con il Dpr 24 luglio 1977 n. 616, in attuazione del passaggio delle funzioni dallo Stato alle Regioni e agli enti locali, già previsto nella norma transitoria della Costituzione, a stabilire all’articolo 42, che il libri di testo per gli alunni della scuola primaria sarebbero stati forniti gratuitamente dai Comuni e che i «patronati scolastici» sarebbero stati abrogati.
Le risorse, insufficienti sin dall’origine
Per tutte le materie trasferite dal Dpr 616/1977, il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 dicembre 1979 stanziò a favore delle Regioni e degli enti locali, una somma che, sin da allora, fu ritenuta insufficiente a coprire i nuovi posti a carico dei Comuni. Nel primo anno scolastico dopo l’entrata in vigore di tale norma, a.s. 1978/1979, con decreto del Ministro dell’Istruzione 9 agosto 1978, il prezzo dei libri dell’intero ciclo, dalla prima alla quinta, fu stabilito in 11,19 euro (mediamente 2,24 per classe) e, considerato il numero degli alunni che era pari a 4.562.000, la spesa complessiva, sostenuta dai Comuni, fu di euro 10.218.880,00. Si ritenne che, già allora, i Comuni ci rimettessero, dalle loro casse, almeno 500.000 euro. Ma la situazione si è poi aggravata di anno in anno, essendo rimasta in capo al ministero dell’Istruzione la competenza a stabilire il prezzo dei libri (ma non quella di pagarli) ai sensi del comma 3 dell’articolo 27 della legge 23 dicembre 1998 n. 448, che ha abrogato la precedente previsione in tal senso già contenuta nell’articolo 153 del Dlgs 16 aprile 1994 n. 297 (Testo Unico Istruzione).
La situazione attuale ?
Si arriva così a oggi quando, con decreto ministeriale 28 agosto 2015 n. 637, il prezzo della dotazione libraria per l’anno scolastico 2015/2016, dalla prima alla quinta primaria, è stabilito in euro 167,46 (mediamente 33,49 per classe) e, considerato il numero degli alunni, che è stimato in circa 2.796.000 compresi quelli delle paritarie, la spesa complessiva, sostenuta dai Comuni, è pari ad oltre 93 milioni di euro e cioè una cifra di molto superiore rispetto a quanto a suo tempo trasferito. A fronte di questo incremento, che ha quasi decuplicato le spese sostenute dai Comuni, non vi è mai stato, nonostante i ripetuti solleciti, un incremento dei trasferimenti statali finalizzati a concorrere a tale obbligo. I Comuni, anche a causa dei tagli dei trasferimenti ordinari all’interno dei quali le somme per i libri della primaria sono da tempo confluite, vedono gravare oramai, sui loro bilanci, praticamente per intero, quest’onere in continuo aumento.
Il contenzioso tra ministero e associazioni degli editori
Essendo rimasto titolare della competenza di stabilire il prezzo di copertina dei libri, il ministero dell’Istruzione, senza coinvolgere gli enti locali "pagatori", ha stipulato un protocollo d’intesa, di dubbia legittimità, con le associazioni degli editori, assumendo impegni che poi sarebbero ricaduti su altri soggetti. In tale protocollo, n. 125446 del 18 marzo 1997, il ministero si è impegnato ad adeguare annualmente il prezzo dei libri in misura idonea a coprire il tasso d’inflazione. Lo stesso ministero non ha poi tenuto fede a tale impegno e, a conclusione di una lunga vicenda giudiziaria, è stato condannato dal Consiglio di Stato, con sentenza 16 giugno 2015, n. 3559 «al pagamento, a favore delle parti appellanti, delle maggiori somme risultanti dalla differenza tra quanto effettivamente percepito dalle appellanti in forza dei decreti impugnati e quanto avrebbero dovuto percepire se il prezzo dei libri di testo della scuola primaria fosse stato determinato in forza del giusto ricalcolo dei prezzi medesimi per il 2010 e anni seguenti, alla stregua del diverso valore originario di riferimento incrementato sulla base dei maggiori prezzi dovuti per il 2008 -2009 nella misura corrispondente al tasso d’inflazione a partire dal 2003, come da rideterminazione in via definitiva disposta con il d. m. n. 51/2012, e con l’adeguamento dei prezzi dei libri della scuola primaria per il biennio 2010 -2012 ai maggiori costi della produzione libraria del biennio medesimo rispetto al 2008 -2009, conseguenti al tasso d’inflazione per il 2010 e il 2011».
Lo spropositato aumento per l’anno scolastico 2015/2016 ?
Vista la condanna subita, il ministero dell’Istruzione, con decreto 28 agosto 2015 n. 237, ha ben pensato di ottemperare a quanto stabilito dal giudice amministrativo, ribaltando sui comuni il costo degli oneri conseguenti. Il prezzo della dotazione libraria di un intero ciclo, dalla prima alla quinta, è stato quindi portato dai 152,24 euro dell’anno scolastico 2014/2015 ai 167,46 dell’anno scolastico 2015/2016, con un aumento di oltre il 10%, stabilito con un decreto ministeriale adottato il 28 agosto 2015 quando, peraltro, i Comuni avevano già provveduto a stanziare le somme in vista dell’imminente apertura dell’anno scolastico, ignari della tegola che stava per cadere sulle loro teste.
Le richieste dei Comuni ?
Nel mese di settembre, il Presidente dell’Anci, Piero Fassino, ha scritto al Ministro dell’Istruzione rappresentando il disagio dei Comuni e lamentando che «le conseguenze economiche della sentenza ricadono esclusivamente sui Comuni, che devono sostenere interamente e con risorse proprie i costi di tali adeguamenti, pur non avendo alcuna responsabilità rispetto al contenzioso determinatosi negli anni». La lettera, datata 22 settembre 2015, si conclude con una precisa richiesta: «L’Anci richiede con urgenza un adeguato adeguamento del contributo statale in favore dei Comuni , per questa competenza assegnata ai comuni ma di pertinenza della scuola statale, oltre ad un contributo straordinario che copra i maggiori oneri che gli enti locali hanno dovuto sostenere a seguito della condanna subita dal Ministero dell’Istruzione e dal Ministero dell’Economia».
 
(*) Responsabile Dipartimento Istruzione, Politiche educative ed edilizia scolastica Anci
(**) Componente Commissione istruzione, politiche educative e Edilizia scolastica Anci