Seguito dell’ Indagine conoscitiva sulle cause e le dimensioni del precariato nel mondo del lavoro - documento ANCI
[08-03-2007]

Seguito dell’ Indagine conoscitiva sulle cause e

le dimensioni del precariato nel mondo del lavoro

 

COMMISSIONE LAVORO

CAMERA DEI DEPUTATI

 

 

8 marzo 2007


L’utilizzo di personale con contratto di collaborazione coordinata e continuativa nei Comuni.

 

 

L’esame dei dati relativi all’utilizzo delle collaborazioni coordinate e continuative nel comparto Regioni ed Autonomie Locali mette in evidenza che tale comparto ha un peso molto rilevante sul totale delle collaborazioni attivate nelle pubbliche amministrazioni (il comparto, secondo i dati del 2005, pesa per il 51% sul totale delle collaborazioni attivate da tutte le pubbliche amministrazioni); tale dato, tuttavia, va letto congiuntamente al maggiore peso che il comparto ha rispetto alle altre PA relativamente al numero dei dipendenti.

Va però evidenziato un significativo trend di crescita assolutamente moderato e contenuto con picchi anche negativi nel triennio 2003-2005 (complessivamente, l’incremento medio è stato pari al 2,6%); invece in altri comparti nello stesso periodo si sono registrate crescite addirittura del 54% (cfr. Servizio Sanitario Nazionale).

Nell’ambito del comparto Regioni ed Autonomie Locali, per il quale si dispone solo di dati relativi  al biennio 2001-2002, i Comuni hanno registrato un calo del 24% nel numero di contratti di collaborazione attivati.

 

Tab. 1) L’utilizzo di collaborazioni nei vari comparti della Pubblica Amministrazione

Comparto

N. contratti di collaborazione

Variazione percentuale

2003

2004

2005

04/03

05/04

05/03

Servizio sanitario nazionale

8.123

11.351

12.529

40%

10%

54%

Regioni ed autonomie locali

45.866

48.522

47.737

6%

-2%

4%

Università

29.933

25.776

25.185

-14%

-2%

-16%

Altri comparti

5.682

5.659

7.788

0%

38%

37%

Totale pubblico impiego

89.604

91.308

93.239

2%

2%

4%

Costo annuo lordo (mln euro)

789,4

977,7

1024,4

24%

5%

30%

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Elaborazione dati tratti dal Conto annuale del Ministero dell’Economia

 

Tab. 2) L’utilizzo di collaborazioni nel comparto Regioni ed EE. LL.

Tipo di Ente

Numero di contratti

Variazione %

2001

2002

 

Comuni, Unioni di Comuni ed enti sovra comunali

51265

38764

-24

Province

3324

6340

91

Regioni

1775

2172

22

Comunità Montane

530

658

24

Camere di Commercio

219

450

105

Altri Enti

 

12

 

Totale complessivo

57113

48396

 

Elaborazione Dati ARAN, su dati Conto annuale del Ministero dell’Economia.

 

La qualificazione dell’istituto delle collaborazioni coordinate e continuative nell’ambito della Pubblica Amministrazione da parte della giurisprudenza e della dottrina è stata altalenante e controversa.

Innanzitutto, occorre rammentare che la disciplina delle collaborazioni nel settore pubblico è contenuta nell’articolo 7, commi 6, 6-bis e 6-ter del decreto legislativo n. 165 del 2001, e nell’articolo 110, comma 6, del decreto legislativo n. 267 del 2000. Differenti leggi finanziarie, poi, ponendo limiti di spesa al ricorso a tali incarichi, hanno operato una distinzione, tra quelli relativi agli incarichi occasionali, individuandoli in incarichi di studio, ricerca e consulenza, e quelli attinenti alle collaborazioni coordinate e continuative.

Ciò ha determinato problemi applicativi delle diverse disposizioni, generando difficoltà sia in termini finanziari che dal punto di vista della configurazione giuridica e dell’applicazione della fattispecie.

Attualmente la difficoltà di identificazione e definizione dell’istituto è stata risolta con il recente intervento legislativo di cui all’art. 32 del Decreto legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni dalla Legge 4 agosto 2006, n. 248, che ha modificato l’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, novellando il comma 6 ed inserendo i commi 6-bis e 6-ter.

Preliminarmente, è necessario evidenziare l’oggetto della nuova disposizione, la quale si riferisce a “incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa”. Il legislatore, quindi, ha disciplinato, nei commi 6, 6-bis e 6-ter dell’articolo 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001, gli elementi che giustificano per le pubbliche amministrazioni il conferimento di qualsiasi incarico di collaborazione di natura autonoma, ivi compresa quella coordinata e continuativa.

Pertanto, il legislatore individua un unico genus, l’incarico di collaborazione di natura autonoma, che può essere a sua volta occasionale oppure coordinata e continuativa.

La nuova normativa, dunque, elenca i presupposti essenziali per il ricorso alle collaborazioni.

In particolare, viene specificato che:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione conferente e, altresì, corrispondere ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno;

c) l'esigenza deve essere di natura temporanea e richiedere prestazioni altamente qualificate;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

 

Tale chiarimento, dunque, dovrebbe porre fine ad una stagione giurisprudenziale molto altalenante, caratterizzata dal fatto che  dapprima la Corte dei Conti nell’Adunanza delle Sezioni Riunite in sede di controllo del 15 febbraio 2005 ha ritenuto legittimo il conferimento degli incarichi di collaborazione per l’espletamento di attività ordinarie dell’Ente (sulla scorta di tale deliberazioni molte sezioni regionali si sono pronunciate ritenendo possibile ciò) mentre, contemporaneamente, svariate sezioni regionali hanno individuato, in linea con quanto successivamente chiarito dal legislatore,  quale presupposto legittimante l’affidamento degli incarichi di collaborazione,  la  complessità e straordinarietà dei problemi da risolvere, tali da richiedere conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale dell’Amministrazione concedente e dunque l’ assenza di un’apposita struttura organizzativa della Pubblica Amministrazione, cui possa essere demandata l’attività in oggetto.

 

Appare chiaro, alla luce del quadro ora tracciato, che l’affidamento degli incarichi di collaborazione da parte dei Comuni è stato fortemente condizionato dall’equivoco di fondo sulla natura delle collaborazioni coordinate e continuative e sui presupposti che ne giustificano la legittimità del ricorso.

E’ evidente che l’attribuzione di incarichi di collaborazione per l’espletamento di attività ordinarie dell’Ente, ritenuto dapprima plausibile da parte della Corte dei Conti, in talune situazioni ha spinto gli Enti a sopperire, mediante tale tipologia contrattuale, molto snella e di facile attivazione, ad esigenze strutturali e durature, creando, dunque,  aspettative nel personale impegnato con contratto di collaborazione  per lo svolgimento di attività, che non  richiedono elevata professionalità e che rientrano nell’ordinarietà.

Per poter valutare l’entità di tale fenomeno, tuttavia, occorrerebbe una analisi approfondita relativa non al numero dei contratti di collaborazione, bensì alla durata ed al contenuto degli stessi.

Tale informazione è a disposizione del Dipartimento della funzione pubblica, cui fa capo “l’anagrafe delle prestazioni”  istituito dall’articolo 24 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, ossia una anagrafe nominativa in cui devono essere indicati tutti gli incarichi conferiti dalle amministrazioni pubbliche, con l’indicazione della ragione dell’incarico e dell’ammontare dei compensi corrisposti. Tale dato, tuttavia, non è reso pubblico (non si trova traccia di esso, infatti, nella Relazione annuale al Parlamento sull’anagrafe delle Prestazioni presentata dal Dipartimento).

Certamente, però, ai fini di una corretta quantificazione e valutazione del fenomeno che sta dietro l’etichetta delle “collaborazioni”, occorrerebbe disporre di tali specifiche informazioni.

Come detto, un buon discrimine per individuare la sussistenza di un errato utilizzo dei contratti di collaborazione è dato dall’esame del contenuto del contratto e della durata dello stesso (le consulenze, di regole, dovrebbero avere una durata limitata). Senza tali approfondimenti, il solo dato relativo al numero di collaborazioni non è di per se indice della sussistenza di personale precario che sopperisce a fabbisogni strutturali dell’Ente.

 

Un problema specifico relativo alle risorse finanziarie riguarda i Lavoratori socialmente utili. Molti Enti hanno fatto largo uso di LSU  sopperendo con essi ad esigenze stabili,  con un onere del tutto modesto se si considera che tale personale è pagato con una indennità dall’INPS  e riceve solo una integrazione salariale dall’Ente; attualmente la possibilità di stabilizzare tale personale crea notevoli difficoltà dal punto di vista finanziario perché tutto l’onere degli LSU  ricadrebbe interamente sul Comune.

 




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