Audizione su Indagine conoscitiva sulle cause e le dimensioni del precariato nel mondo del lavoro - documento ANCI
[15-02-2007]

Audizione in

COMMISSIONE LAVORO

Camera dei Deputati

 

15 febbraio 2007

 

Documento ANCI

 

Il quadro legislativo

 

Prima di addentrarsi nell’analisi della dimensione del lavoro precario nei Comuni appare doverosa una, seppure breve, disamina del quadro legislativo che regola l’utilizzo delle forme di lavoro flessibile nell’ambito delle pubbliche amministrazioni.

Il lavoro flessibile non è una novità conseguente alla privatizzazione del rapporto di lavoro intervenuta con decreto n. 29/93; già precedentemente, all’epoca in cui il pubblico impiego era disciplinato dal dpr n. 3/1957, erano presenti forme di lavoro flessibile e/o precario; tuttavia, secondo la normativa allora vigente l’utilizzo del lavoro a termine era comunque legato alla sostituzione del lavoratore di ruolo temporaneamente assente e dunque considerato dal legislatore come residuale ed oggetto di una disciplina specifica.

La riforma del lavoro pubblico e la connessa contrattualizzazione, giunta a compimento con il TUPI,  D. lgs n. 165/2001, ha innovato profondamente anche la materia delle forme contrattuali flessibili; attualmente è l’articolo 36 del citato D. Lgs n.  165/2001 che estende la possibilità di utilizzare le forme contrattuali flessibili nella pubblica amministrazione.

Secondo l’articolo 36, dunque, le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle disposizioni sul reclutamento del personale si avvalgono delle forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale previste dal codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell'impresa. I contratti collettivi nazionali provvedono a disciplinare la materia dei contratti a tempo determinato, dei contratti di formazione e lavoro, degli altri rapporti formativi e della fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo.

Nel comparto delle Regioni e delle Autonomie locali la disciplina delle forme contrattuali flessibili è stata definita con il CCNL 14.09.00.

Un altro importantissimo principio affermato dall’articolo 36 riguarda la violazione delle norme imperative riguardanti l'assunzione o l'impiego di lavoratori da parte delle pubbliche amministrazioni, prevedendo che in ogni caso tale violazione non può comportare la costituzione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato con le medesime pubbliche amministrazioni, ferma restando ogni responsabilità e sanzione. Il lavoratore interessato ha diritto al risarcimento del danno derivante dalla prestazione di lavoro in violazione di disposizioni imperative. Le amministrazioni hanno l'obbligo di recuperare le somme pagate a tale titolo nei confronti dei dirigenti responsabili, qualora la violazione sia dovuta a dolo o colpa grave.

Nel nostro ordinamento, dunque, vi è una netta distinzione tra settore pubblico e privato in merito alle conseguenze della violazione delle norme relative all’assunzione e all’impiego dei lavoratori, violazioni che non possono mai determinare, in ossequio a quanto disposto dall’art. 97 della Cost. la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato; tale differenza è molto importante, ad esempio, per quanto riguarda le conseguenze dell’utilizzo di più contratti a termine con lo stesso lavoratore. Si rammenta inoltre che di recente la Corte Europea di Giustizia, con sentenza del 7 settembre 2006, causa C-53/04 e C-180/04,   ha affermato che l’attuale normativa nazionale italiana vigente nel settore pubblico in linea di principio, non osta con il diritto comunitario, se tale normativa contenga un’altra misura effettiva destinata ad evitare e, se del caso, a sanzionare un utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo determinato da parte di un datore di lavoro rientrante nel settore pubblico. Sanzione che nel vigente ordinamento italiano trova applicazione con il diritto ad un risarcimento del danno in favore del lavoratore interessato.

Il citato articolo 36 è stato modificato  dall’articolo 4, della legge n. 80/2006, di conversione del  decreto-legge n. 4/06, che ha introdotto il comma 1 bis, prevedendo che «1-bis. Le amministrazioni possono attivare i contratti di cui al comma 1 solo per esigenze temporanee ed eccezionali e previo esperimento di procedure inerenti assegnazione di personale anche temporanea, nonche' previa valutazione circa l'opportunità di attivazione di contratti con le agenzie di cui all'articolo 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, per la somministrazione a tempo determinato di personale, ovvero di esternalizzazione e appalto dei servizi”.

Il legislatore, dunque, ribadisce la necessità di utilizzare le forme contrattuali flessibili solo per esigenze temporanee e soprattutto indica agli Enti di “valutare l’opportunità” di ricorrere, innanzitutto, ad una particolare forma di contratto flessibile, il contratto di somministrazione, evidentemente perché lo stesso non implica la costituzione di un rapporto di lavoro subordinato con l’Ente ed è, per definizione, temporaneo.

 

Le tipologie contrattuali flessibili utilizzate presso gli Enti Locali possono essere classificate in ragione delle motivazioni che ne giustificano il ricorso .

 

La prima area - comprendente tempo determinato, formazione e lavoro e interinale – riguarda le tipologie contrattuali:

a) che rispondono prevalentemente ad esigenze di flessibilità del datore di lavoro (ad esempio, ad esigenze di adattabilità dell'organizzazione rispetto a variazioni, anche di carattere ciclico e stagionale, della domanda e dell'attività produttiva) ;

b) utilizzate esclusivamente nella fase di reclutamento di nuovo personale.

Le tre tipologie, pur mostrando elementi comuni, presentano comunque importanti differenze che è opportuno mettere in luce. Innanzitutto, esse sono disciplinate da diverse fonti legali e contrattuali. Inoltre rispondono a fabbisogni ed esigenze dei datori di lavoro non del tutto coincidenti (pur nell'ambito di una comune esigenza di fondo di " flessibilità" nell'utilizzo delle risorse umane) .

 

In merito al contratto a tempo determinato, disciplinato dall’articolo 7 del CCNL 14.09.00, l’utilizzo di tale tipologia contrattuale risponde generalmente ad esigenze di carattere temporaneo: ad esempio variazioni improvvise della domanda e dell'attività produttiva, picchi della domanda o variazioni dovute a fenomeni stagionali, sostituzione di lavoratori assenti.

La disciplina di questa tipologia ha subito negli ultimi anni rilevanti modifiche, in particolare dopo l'emanazione del d. lgs. n. 368/2001, che sostituisce quasi integralmente la precedente sedimentazione normativa in materia.

La novità più rilevante della nuova disciplina è rappresentata dalla cosiddetta "detipizzazione" delle causali che giustificano il ricorso al contratto a termine. In pratica, l'impostazione precedente prevedeva che il contratto a termine potesse essere stipulato solo nei casi " tipici" previsti dall'apparato regolativo ( fonte legale e fonte contrattuale) .

Con il nuovo decreto l'impostazione è stata rovesciata: le fonti regolatrici (in particolare, quella legale) non definiscono più le "causali tipiche", limitandosi a prevedere generiche " ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo e sostitutivo" .

Saranno invece i datori di lavoro a dovere esplicitare, in concreto, le specifiche esigenze che giustificano l'apposizione del termine.

E' evidente come questa nuova impostazione renda più agevole il ricorso al tempo determinato.

 

Il contratto di formazione lavoro rientra invece nel novero dei cosiddetti "contratti a contenuto formativo" . Si tratta, infatti, di un contratto a causa mista, in cui oltre allo scambio tra la prestazione lavorativa e la retribuzione, tipica del rapporto di lavoro, sussiste anche una finalità formativa e di agevolazione dell'inserimento lavorativo.

Pertanto, i datori di lavoro potrebbero essere indotti a ricorrere a questa tipologia, non tanto per soddisfare un'esigenza produttiva o organizzativa di carattere temporaneo (come avviene nel tempo determinato e, in parte, anche nel lavoro interinale) quanto per formare dei lavoratori "on the job", prima del loro stabile inserimento nell'ente, con l'ulteriore opportunità di verificare, al termine del percorso, l'efficacia della formazione ed il reale apprendimento delle capacità ed abilità richieste.

Va ricordato che nelle scelte dei datori di lavoro privati hanno inciso alcuni fattori incentivanti, come i benefici contributivi per le aree svantaggiate oppure la possibilità di inquadrare i lavoratori assunti con CFL ad un livello inferiore a quello di destinazione. Gli stessi fattori hanno invece avuto minore importanza nel lavoro pubblico: difatti, gli sgravi contributivi sono stati riconosciuti solo per gli enti locali e gli enti pubblici di ricerca, mentre l'assunzione ad un livello inferiore a quello di destinazione non è ammessa nella pubblica amministrazione.

Va sottolineato che il decreto di riforma del mercato del lavoro (d. lgs. n. 276/2003) ha, difatto, cancellato – ma solo per il privato – la tipologia del contratto di formazione e lavoro, sostituita con il nuovo "contratto di inserimento" . Quest 'ultimo vede accentuata la sua valenza di contratto con finalità occupazionali più che formative in senso stretto. Inoltre, è stata notevolmente attenuata – sia per il privato che per il pubblico – la portata e l'estensione delle agevolazioni contributive, prima operanti nei confronti del CFL.

Nella nuova disciplina, pertanto, i datori di lavoro pubblici continuano ad applicare il CFL secondo le vecchie disposizioni, mentre i datori di lavoro privati avranno a disposizione il nuovo contratto di inserimento e l'apprendistato (entrambi non applicabili ai lavoratori pubblici).

L’utilizzo del contratto di formazione lavoro negli EELL, disciplinato dall’articolo 3 del CCNL 14.09.00,  ha risentito negli ultimi anni delle limitazioni alle assunzioni a tempo indeterminato, disposte dalle leggi finanziarie, che hanno generato una situazione di incertezza e, di fatto,  di precariato sine die per il personale assunto con tale tipologia contrattuale.

Il CFL,  a norma di quanto disposto dal comma 17 dell’art. 3 del CCNL 14.09.00, può essere trasformato in contratto a tempo indeterminato, previo superamento delle prove per l’accertamento selettivo dei requisiti attitudinali e professionali in relazione ai posti da ricoprire.

Lo stesso articolo poi stabilisce che non è consentita la stipula di contratti di formazione lavoro da parte degli enti che non confermano almeno il 60% dei lavoratori il cui contratto sia scaduto nei 24 mesi precedenti, fatti salvi i casi di comprovata impossibilità correlati ad eventi eccezionali e non prevedibili. Il cfl è dunque una particolare tipologia di contratto a tempo determinato, evidentemente finalizzato alla conversione a tempo indeterminato.

Con le ultime finanziarie, invece, si è assistito ad una “precarizzazione” dei lavoratori assunti con tale tipologia contrattuale.

Si ricorda, infatti, che la proroga dei contratti di formazione lavoro è stata disposta da ben 4 leggi finanziarie: già l'articolo 34, comma 18, della legge n. 289/2002 disponeva “la sospensione sino al 31 dicembre 2003 delle procedure di conversione in rapporti di lavoro a tempo indeterminato dei contratti di formazione e lavoro scaduti nell'anno 2002 o in scadenza nell'anno 2003 e, contestualmente, la proroga al 31 dicembre 2003 dei rapporti in essere instaurati con il personale interessato alla predetta conversione”. Tutte le finanziarie successive hanno, poi, disposto la proroga dei rapporti di formazione lavoro in essere fino alla legge finanziaria 2007 che, in linea con l’obiettivo generalizzato  di procedere ad un complessivo e progressivo riassorbimento del fenomeno del precariato nella pubblica amministrazione in generale e negli EELL in particolare, ha disposto la possibilità di assumere a tempo indeterminato il personale con CFL; ove ne sussistano i requisiti.

 

Il lavoro interinale è stata profondamente rivisitato dal D. Lgs. n. 276/ 2003, mutando la sua denominazione in contratto di somministrazione. La nuova somministrazione (ma solo quella a tempo determinato) si applica anche alle pubbliche amministrazioni. Nel lavoro interinale le esigenze del datore di lavoro non sono tout court riconducibili alla temporaneità delle esigenze organizzative e produttive. Vi è certamente anche questo, ma ciò che contraddistingue questa tipologia è in realtà la possibilità di beneficiare di una prestazione lavorativa temporanea, tempestiva e di personale già formato, senza assumere tutti gli oneri amministrativi e gestionali derivanti dall'instaurazione di un rapporto di lavoro subordinato (tali oneri sono infatti a carico dell'agenzia fornitrice) . Questi vantaggi giustificano anche il maggior costo del lavoro interinale (dovuto essenzialmente al compenso corrisposto all'agenzia) rispetto alle altre tipologie.

Anche per la nuova somministrazione, come era già avvenuto per il tempo determinato, una delle più rilevanti novità è la "detipizzazione" della causali. Infatti, il ricorso alla somministrazione è ora ammesso "per ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo e sostitutivo, anche se riferibili all'ordinaria attività dell'utilizzatore ", ciò vale anche per gli Enti locali.

 

Particolari forme di contratto flessibile sono  il part - time ed il  telelavoro, tipologie che si differenziano sensibilmente dalle precedenti, in quanto non generano precariato, ma si distinguono in quanto implicano particolari modalità di esecuzione della prestazione lavorativa.

La quarta tipologia è relativa, infine, alle collaborazioni coordinate e continuative.

Tale tipologia di rapporti non si colloca nell'ambito del lavoro subordinato e, sul piano strettamente giuridico, non appare del tutto congruo operare un raffronto con le altre, che invece rientrano a pieno titolo nell'area della cosiddetta "subordinazione" .

Per quanto riguarda il settore pubblico, occorre tener presente che, secondo la normativa vigente per le pubbliche amministrazioni - non modificata dal d. lgs. n. 276/ 2003 - il ricorso a tale tipologia è ammesso solo per acquisire figure di "provata competenza" . Non sarebbe, quindi, possibile, per una pubblica amministrazione, attivare rapporti di collaborazione coordinata e continuativa per professionalità di livello "non elevato" né tanto meno per lavori di tipo manuale o esecutivo.

E' difficile stimare quanto, nella prassi applicativa, ci si discosti dai vincoli richiamati. Certo è che nell’ambito delle collaborazioni coordinate e continuative potrebbero coesistere (e, di fatto, coesistono) rapporti estremamente diversificati sul piano dei contenuti di lavoro e della "contiguità" rispetto ai rapporti di lavoro subordinato: si va, infatti, da collaborazioni con soggetti altamente specializzati, i cui contenuti appaiono estremamente distanti dall'area del lavoro subordinato (per esempio: incarichi a esperti che assumono un'obbligazione di risultato) a collaborazioni in cui il confine con il lavoro subordinato è meno netto .

 

 

 

Le dimensioni del precariato nei Comuni: l’analisi dei dati.

(dati Conto annuale del Ministero dell’Economia)

 

 

Il confronto tra i vari comparti della Pubblica Amministrazione

Il primo dato da registrare riguarda il peso complessivo del precariato nel comparto Regioni ed Autonomie Locali rispetto agli altri comparti delle pubbliche amministrazioni:

se si considera il dato complessivo del numero dei precari in tutti i comparti della PA, il comparto Regioni ed Autonomie Locali pesa per il 52%, seguito dal Servizio Sanitario (19,60%)e dalla Scuola (16,36%). Cfr. Tab. 7

Nell’ambito, poi, del comparto Regioni ed Autonomie locali, ben l’83% del totale dei precari (considerando LSU, CFL  e tempo determinato) grava sui Comuni. (cfr. tab. 3)

In merito alle tipologie di lavoro flessibile maggiormente utilizzate, il precariato nel mondo delle autonomie è costituito in larga misura da LSU: ben il 97% del totale degli LSU  nella PA  sono alle dipendenze del comparto Regioni Autonomie locali.

 

Il confronto all’interno del comparto Regioni ed Autonomie Locali

In merito alla distribuzione delle tipologie di contratti flessibili nei Comuni ben il 44% del totale dei precari è costituito da LSU,  il 54% da personale con contratto a tempo determinato, il restante da altre tipologie contrattuali flessibili.

Presso gli altri Enti è invece molto più forte il peso dei contratti a tempo determinato rispetto agli LSU.

La presenza di un numero così elevato di LSU nei Comuni impone una riflessione: l’utilizzo di tali prestazioni lavorative non è da ricondursi alle disfunzioni nel ricorso ai contratti flessibili (disfunzioni che hanno generato il precariato), ma al sistema degli ammortizzatori sociali, in quanto le prestazioni lavorative degli LSU sono finalizzate al reinserimento lavorativo di individui in condizioni svantaggiate e dunque prescindono dalle problematiche relative all’uso distorto dei contratti flessibili, anche se per l’elevato numero di LSU sussiste un problema altrettanto significativo.

 

 

Andamento temporale del ricorso alle forme contrattuali flessibili

Analizzando i dati in riferimento all’arco temporale 2001- 2005,  presso i Comuni si registra una progressiva contrazione, in termini di numero di unità impiegate, sia del personale a tempo indeterminato che del personale con rapporti di lavoro precario. Per quanto riguarda i lavoratori a tempo indeterminato, la flessione è stata pari a – 4,57%; per i lavoratori “precari” la flessione complessiva è stata pari al 12%.

Tale dato è estremamente interessante  per due ragioni: innanzitutto perché dimostra che i Comuni, a fronte del continuo trasferimento di funzioni, hanno progressivamente ridotto il personale in organico, in ossequio a quanto previsto dalle leggi finanziarie; in secondo luogo è significativo il progressivo ridimensionamento del ricorso alle forme contrattuali che generano il “precariato”; in netta controtendenza rispetto alla crescita di tali formule contrattuali negli altri comparti della P. A.

Ciò nondimeno, i lavoratori reclutati con tipologie contrattuali flessibili che hanno formato, nel tempo, il bacino del precariato, se si considera il dato assoluto, costituiscono certamente una grossa fetta del totale dei lavoratori alle dipendenze dei Comuni, e, cosa ben più preoccupante, spesso sono proprio questi lavoratori che permettono, soprattutto nelle realtà comunali più piccole, il funzionamento degli uffici, garantendo la continuità dei servizi erogati alla comunità.

 

 

 

Le ragioni del precariato

 

Il legislatore nella Finanziaria 2007 ha preso atto, così come è già avvenuto in passato in vari comparti della pubblica amministrazione, del fatto che i contratti flessibili posti in essere soprattutto negli ultimi anni da parte delle amministrazioni pubbliche hanno dato luogo ad una sorta di precariato “storico”.

Perché si è giunti a questa situazione?

Le leggi finanziarie susseguitesi negli anni hanno previsto il blocco, o comunque limiti molto forti alle assunzioni a tempo indeterminato, ponendo vincoli al turn-over. Tuttavia, le medesime norme hanno lasciato spazio alle assunzioni flessibili.

Le pubbliche amministrazioni hanno, quindi, di fatto utilizzato tipologie contrattuali, concepite per fronteggiare situazioni tecniche, produttive, organizzative o sostitutive connesse a fabbisogni di limitata durata per sopperire a fabbisogni lavorativi continuativi nel tempo.

Questa è stata una tra le principali cause dell’esplosione del ricorso da parte delle amministrazioni pubbliche a contratti flessibili, fonte vera e concreta di precariato: infatti, poiché nella pubblica amministrazione è possibile assumere un impiego stabile a tempo indeterminato solo per concorso, non è possibile la conversione dei contratti a termine in rapporti a tempo indeterminato.

 

Tutto ciò impone una doverosa riflessione sulla “razionalità” delle norme finanziarie che nel corso del tempo hanno imposto vincoli generalizzati e poco meditati sulle spese di personale e sulle assunzioni di personale a tempo indeterminato, norme che imponendo misure eccessivamente rigide di contenimento hanno determinato il ricorso distorto alle formule contrattuali flessibili, generando una situazione patologica, tale da dover richiedere un intervento di “sanatoria” da parte del legislatore con la  finanziaria 2007.

La situazione è divenuta, nel tempo, patologica: e questo costituisce un male tanto per le amministrazioni quanto per i lavoratori.

Basti pensare che i Comuni, sottoposti a limitazioni stringenti sulle assunzioni a tempo indeterminato e soprattutto sottoposti al rispetto di norme “ballerine”, non solo non hanno potuto procedere alle assunzioni necessarie al proprio fabbisogno strutturale e duraturo, ma soprattutto non hanno potuto effettuare strategie di programmazione, costretti a rivedere di anno in anno le condizioni ed i termini per procedere a nuove assunzioni.

La temporaneità ed il precariato possono costituire, poi, evidentemente, un danno per il lavoratore.

In tale contesto interviene la legge finanziaria 2007 che ha previsto la possibilità di assumere a tempo indeterminato, e quindi “stabilizzare”, il personale precario alle dipendenze degli Enti Locali.

Andrebbe quindi ricercato un giusto equilibrio nella possibilità di immettere nell’apparato organizzativo forme contrattuali stabili e temporalmente limitate, prevedendo percentuali ragionevoli rispetto all’obiettivo generale di contenere la spesa pubblica.

 

La problematica   dei lavoratori socialmente utili

 

Con l’espressione “lavori socialmente utili (l.s.u.)” si definiscono tutte quelle attività che hanno per oggetto la realizzazione di opere e la fornitura di servizi di utilità collettiva, svolte mediante l’utilizzo di lavoratori in mobilità o in cassa integrazione guadagni straordinaria o in disoccupazione speciale, ovvero mediante il coinvolgimento in progetti di lavori socialmente utili di soggetti in cerca di prima occupazione o disoccupati.

L’istituto dei «lavori socialmente utili» risente, in misura più o meno accentuata, dell’idea secondo cui coloro che godono delle prestazioni assistenziali, in caso di disoccupazione devono essere disponibili a svolgere attività in favore della collettività: idea che viene efficacemente espressa dal termine inglese work-fare, letteralmente significante «lavoro in cambio dell’assistenza». Ne consegue che non siamo in presenza di un rapporto di lavoro, ma di una semplice variante, quasi una clausola accessoria, del rapporto intercorrente con l’ente previdenziale o assistenziale.

Fra i soggetti di cui ci si può avvalere nei lavori socialmente utili troviamo:

• lavoratori in cerca di prima occupazione o disoccupati iscritti da più di 2 anni nelle liste del collocamento;

• lavoratori iscritti nelle liste di mobilità non percettori dell’indennità di mobilità o di altro trattamento speciale di disoccupazione;

• lavoratori che godono del trattamento straordinario di integrazione salariale sospesi a zero ore;

• gruppi di lavoratori espressamente individuati in accordi per la gestione di esuberi nel contesto di crisi aziendale, di settore e di area;

• categorie di lavoratori individuate, anche per specifiche aree territoriali, mediante delibera della Commissione regionale per l’impiego, anche ai sensi dell’articolo 25, comma 5, lettera c), della legge 23 luglio 1991, n. 223;

• persone detenute per le quali sia prevista l’ammissione al lavoro esterno come modalità del programma di trattamento.

 

Per i progetti predisposti dall’Amministrazione penitenziaria e dalla giustizia minorile, concernenti attività lavorative destinate ad essere svolte all’interno degli istituti penitenziari e dei servizi minorili, possono essere utilizzate, con esclusione di ogni altro soggetto, persone detenute diverse da quelle di cui alla lettera g) in elenco, con preferenza di quelle unità per le quali il termine di espiazione della pena ricada nell’ambito di durata del progetto (art. 4, comma 2 D.Lgs. 10 dicembre 1997, n. 468).

 

Sostanzialmente, i lavoratori socialmente utili esplicano la loro attività nei seguenti settori:

1. cura della persona;

2. ambiente, territorio e natura;

3. sviluppo rurale, montano e dell’acquacoltura;

4. recupero e riqualificazione di spazi urbani e beni culturali,

5. servizi tecnici integrati della Pubblica Amministrazione;

6. trasporti e logistica


A questo elenco generale di lavori socialmente utili possono aggiungersi gli elenchi delle Regioni predisposti con lo scopo di creare sbocchi occupazionali in territori particolarmente disagiati.

La gestione dei lavori socialmente utili è demandata alle Regioni, che agiscono sulla base di convenzioni con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. La normativa prevede una serie di incentivi per favorire la stabilizzazione dei lavoratori socialmente utili: incentivi per le imprese e le amministrazioni pubbliche che li assumono, finanziamenti per l'avvio di attività autonome, titoli di preferenza per le assunzioni nelle pubbliche amministrazioni.

Le Regioni possono finanziare con proprie risorse progetti di lavori socialmente utili (cosiddetti lavoratori socialmente utili autofinanziati) ed erogare incentivi per la stabilizzazione degli stessi in aggiunta a quelli finanziati dallo Stato.

Si pone un problema specifico relativo all’armonizzazione della normativa statale con le svariate normative regionali: da un  lato le norme regionali prevedono specifici incentivi per gli Enti che si impegnano ad assumere a tempo indeterminato, dall’altro le varie leggi finanziarie impongono limitazioni alle assunzioni ai Comuni che vanificano gli intenti di stabilizzazione delle norme regionali e non consentono ai Comuni di usufruirne.



 

Le misure previste dalla legge finanziaria 2007: le problematiche aperte.

 

Il legislatore ha previsto per tutte le tipologie di Enti, sia gli Enti soggetti al rispetto del patto di stabilità, sia agli Enti non soggetti al rispetto del patto di stabilità e quindi con meno di 5000 abitanti la possibilità di assumere a tempo indeterminato il personale precario con rapporto di lavoro subordinato, a condizione che sussistano alcuni requisiti temporali e procedurali definiti dal legislatore.

La stabilizzazione, prevista come un obbligo per le amministrazioni statali, costituisce una facoltà per i Comuni.

 

L’attivazione delle procedure di stabilizzazione pone una serie di problematiche:

Innanzitutto occorre sottolineare l’assenza di specifici incentivi per i Comuni finalizzati alla stabilizzazione. La possibilità di stabilizzare il personale precario non è accompagnata, in finanziaria, da nessun supporto di carattere economico per i Comuni  che dunque debbono sobbarcarsi interamente l’onere di tale operazione.

L’ANCI ha più volte presentato emendamenti volti ad ottenere la possibilità di usufruire del fondo istituito per la stabilizzazione del personale precario delle amministrazioni statali.

Gli emendamenti sono stati proposti perché i Comuni con popolazione superiore a 5000 abitanti, pur non essendo ormai sottoposti ai vincoli assunzionali e agli obblighi di contenimento delle spese di personale in quanto sottoposti a rigidissime norme in materia di Patto di Stabilità, non potrebbero trovare comunque le risorse per la stabilizzazione del personale precario.

I Comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti, a maggior ragione, non potrebbero finanziare autonomamente, per esiguità delle risorse proprie, la stabilizzazione del personale precario.

L’unico finanziamento previsto è un fondo per i Comuni con meno di 5000 abitanti  a sostegno delle assunzioni degli LSU di capacità davvero esigua, se si considerano le dimensioni di un fenomeno che, come ora esposto, costituisce lo “zoccolo duro” del precariato nei Comuni.

Si pone, inoltre, una ulteriore problematica: la contraddizione tra l’invito a stabilizzare e le norme che impongono riduzioni delle spese di personale; se da un lato, infatti, il legislatore “invita” alla stabilizzazione, dall’altro lato però impone agli Enti  obblighi di riduzione delle spese di personale più o meno puntuali: in tale situazione diventa difficile soddisfare le legittime aspettative dei numerosissimi lavoratori precari, se non a condizione di sforare i vincoli in materia di spesa posti dal legislatore.

 

 

TABELLE

 

I dati: l’incidenza del personale precario presso i Comuni in valore assoluto

Tab. 1

 

Indeterminato

Tempo Determinato

lsu

Formazione Lavoro

 Totale precari

2001

451.860

28.067

47.235

298

75.600

2002

451.100

27.992

42.340

519

70.851

2003

442.710

28.594

36.023

1.047

65.664

2004

438.478

30.862

32.562

1.425

64.849

2005

431.172

35.832

29.303

1.703

66.838

 

 

 

Incidenza percentuale delle varie tipologie di precari

Tab. 2

 

Indeterminato

Tempo Determinato

%

lsu

%

Formazione Lavoro

%

 

2001

451.860

28.067

37

47.235

62

298

0

75.600

2002

451.100

27.992

40

42.340

60

519

1

70.851

2003

442.710

28.594

44

36.023

55

1.047

2

65.664

2004

438.478

30.862

48

32.562

50

1.425

2

64.849

2005

431.172

35.832

54

29.303

44

1.703

3

66.838

 

 

 

 

Confronto all’interno del comparto Regioni – Autonomie Locali: anno 2005

Tab. 3

 

Tempo Determinato

lsu

Formazione Lavoro

Totale

%

CAMERE DI COMMERCIO

414

48

22

484

1

COMUNI

35.832

29.303

1.703

66.838

83

PROVINCE

3.315

1.968

57

5.340

7

REGIONI

6.693

1.419

117

8.229

10

 

46254

32738

1899

80.891

100

 

 

 

 

Confronto all’interno del comparto: l’utilizzo dei vari tipi di contratto flessibile presso i vari Enti.

 

Tab. 4)

 

Tempo determinato

%

LSU

%

CFL

%

TOTALE

%

CAMERE DI COMMERCIO

414

85,54

48

9,92

22

4,55

484

100,00

COMUNI

35.832

54

29.303

43,84

1.703

2,55

66838

100,00

PROVINCE

3.315

62

1.968

36,85

57

1,07

5340

100,00

REGIONI

6.693

81

1.419

17,24

117

1,42

8229

100,00

 

46254

 

32738

 

1899

 

80891

 

 

 

 

Confronto fra i vari comparti delle pubbliche amministrazioni

Tab. 5)

 

Tempo Determinato

lsu

Formazione Lavoro

Totale

SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

31.513

510

63

32.086

ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI

2.277

184

1.086

3.547

ENTI DI RICERCA

3.640

0

30

3.670

REGIONI ED EELL

49.447

33.553

2.025

85.025

MINISTERI, AGENZIE, PRESIDENZA

6.106

95

17

6.218

AZIENDE AUTONOME

2.265

0

0

2.265

SCUOLA E A.F.A.M.

721

2

0

723

UNIVERSITA'

26.665

115

0

26.780

AGENZIE FISCALI

1.634

0

1.565

3.199

PRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRI

15

0

0

15

 Totale

124.283

34.459

4.786

163.528

 

 

 

Utilizzo (in valore assoluto ed in %) dei vari tipi di contratto flessibile presso i  singoli Comparti della PA.

Tab. 6)

 

 

Tempo Determinato

%

lsu

%

CFL

%

Totale

%

SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

31.513

98

510

1,6

63

0,2

32.186

100

ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI

2.277

64

184

5,2

1.086

30,0

3.616

100

ENTI DI RICERCA

3.640

99

0

0,0

30

0,8

3.769

100

REGIONI ed EELL

49.447

58

33.553

39,5

2.025

2,4

85.123

100

MINISTERI, AGENZIE, PRESIDENZA

6.106

98

95

1,5

17

0,3

6.318

100

AZIENDE AUTONOME

2.265

100

0

0,0

0

0,0

2.365

100

SCUOLA E A.F.A.M.

721

99,7

2

0,3

0

0,0

823

100

UNIVERSITA'

26.665

99

115

0,4

0

0,0

26.880

100

AGENZIE FISCALI

1.634

51

0

0,0

1.565

48,2

3.250

100

PRESIDENZA C. M

15

100

0

0,0

0

0,0

115

100

 Totale

124.283

 

34.459

 

4.786

 

163.576

100

 

 

 

 

Incidenza % dei singoli comparti rispetto alle varie tipologie contrattuali

Tab. 7)

 

 

Tempo Determinato

%

lsu

%

Formazione Lavoro

%

Totale

%

SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE

31.513

25,36

510

1,48

63

1,32

32.113

19,60

ENTI PUBBLICI NON ECONOMICI

2.277

1,83

184

0,53

1086

22,69

3.549

2,17

ENTI DI RICERCA

3.640

2,93

0

0,00

30

0,63

3.673

2,24

REGIONI ED AUTONOMIE LOCALI

49.447

39,79

33.553

97,37

2025

42,31

85.162

51,98

MINISTERI, AGENZIE, PRESIDENZA

6.106

4,91

95

0,28

17

0,36

6.223

3,80

AZIENDE AUTONOME

2.265

1,82

0

0,00

0,00

0,00

2.267

1,38

SCUOLA E A.F.A.M.

721

0,58

2

0,01

0

0,00

724

0,44

UNIVERSITA'

26.665

21,46

115

0,33

0

0,00

26.802

16,36

AGENZIE FISCALI

1.634

1,31

0

0,00

1565

32,70

3.200

1,95

PRESIDENZA CONSIGLIO MINISTRI

15

0,01

0

0,00

0,00

0,00

15

0,01

 

124.283

100,00

34.459

100,00

4786

100,00

163.828

100

 

 



 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 




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